水资源优化配置的必然要求-水权与水市场研究综述
中国水利报
2001-04-28
2000年10月22日，汪恕诚部长在中国水利学会第一届学术年会暨七届二次理事会上作了《水权和水市场---谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要论述。汪部长讲话发表后，立即在水利系统乃至社会上引起反响，各界人士分别发表文章，从不同角度展开讨论。2001年2月10日，《中国水利报》登载了浙江东阳-义乌水权转让的消息和调研报告，《人民日报》《经济日报》、中央电视台等各大媒体纷纷报道这一消息，进一步在社会上引起了更大关注，许多专家、学者、记者通过报刊，或开会研讨等各种方式对水权与水市场发表看法。
大家普遍认为，水资源紧缺已经成为21世纪我国社会经济发展的重要制约因素，通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效益，实现水资源可持续利用是我国水利工作的首要任务。建立和完善我国的水权制度，明晰水资源产权，实行资源有偿使用制度，建立一个利用市场手段和政府宏观调控的水市场，是实现我国水资源优化配置的必然要求，有利于水的利用从低效益的经济领域向高效益的经济领域调整；有利于推进节约用水，提高水的利用率，调整供需矛盾；有利于增加水利投入，推进水资源的开发利用。因此，水权和水市场的讨论和实践，既是水利改革适应市场机制的需要，同时也是水利适应经济社会发展的必然结果。
为进一步促进水权、水市场方面的理论探讨，现将近期讨论中的主要观点及实践探索情况综述如下：
主要观点
一、关于水权
讨论中普遍认为，长期以来我国用计划手段配置资源，水资源产权主体混乱，缺乏流转制度，是水资源配置效益低下的关键原因。随着水资源紧缺的日益严重，各国包括市场经济国家都普遍通过立法规定水资源为公共所有，并完善水权制度，实行水资源所有权与使用权分离、水资源的有偿使用和转让等，以优化水资源配置，提高水的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。
水权，也称水资源产权，是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括4项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。水资源产权，或水权，是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源的国家所有制决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源。国家可以通过行使使用收益权，通过建立水资源有偿使用机制，而将使用权转让给市场主体，并可以允许市场主体依法进行使用权的有偿流转。
市场经济体制下，实行多渠道、多层次投资开发利用水资源，加强水权、产权管理，实行所有权与使用权分离，实行资源有偿使用和转让，有利于促进经营者和使用者对资源的合理开发利用，提高资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。因此建立水权制度是水利改革的重要内容。
有专家提出水权包括政治权力和财产权利，人们的基本生活用水是一种基本权利，水资源的所有权和分配权是一种政治权力，水权同时包括经营权，经营权是一种财产权利。
二、关于水市场和水权转让
1．建立水市场是社会主义市场经济发展的必然选择
实现水资源的合理配置和可持续利用，就必须有效地推进水市场的建立，并使其不断完善。长期以来，我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。因权属不明确，交易难以实现，市场也就没有形成。水资源开发利用主体在资源的使用上往往以"取水最大化"为目标，使资源浪费与短缺并存，人与环境争夺资源而带来严重的生态问题。造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾。要实现水资源的优化配置，就要在节水的基础上促进水资源从低效益用途向高效益用途转移，就必须培育和发展水市场，允许水权交易。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，十五期间"要打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用。继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场，促进生产要素合理流动"。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础作用。
2．我国水市场是一种准市场
胡鞍钢同志在《转型期水资源配置的公共政策--准市场和政治民主协商》一文中谈到，在现实转型期条件下，我国的水市场只能是一个准市场，所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，部分多样化用水市场化，在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场化加以配置，这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场。
水市场的建立应该有几条原则：第一，要认识到水是商品，是有价的；第二，水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；第三，水权是可以转让、可以交易的；第四，通过核算，通过协商，最后由政府来定价。
水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市场来解决，但单独哪一种方式都不能有效解决，水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制的分析，积极引入既不同于传统"指令配置"也不同于"完全市场"的"准市场"。准市场的实施由"政治民主协商制度"和"利益补偿机制"等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和"准市场"、"地方政治民主协商"有机结合，通过不断的制度创新和制度变迁，形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法规的形式固定化。
由于我国正处在计划经济向市场经济的转型期，地方政府作为用水户利益的代表和水权的代表者，水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。表现在不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段，而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出机构---流域水资源委员会来组织。
准市场确立的交易主体是地方政府，主要涉及的是流域内地区间水资源的分配问题。也有专家认为，政府不能成为水市场的主体，而只能是水资源的管理和保护者。
3．水价是优化水资源配置的重要手段
在资源短缺的情况下，用水者取得水权要付出代价，即取得水权的机会成本。这个代价包括其他用水者和其他用水类别减少用水的损失。只有包括资源水价的水价，才是完整的水价，否则就没有反映用水的全部机会成本，水价就不能正确引导资源配置。
通过调整水价来配置水资源，是依靠经济杠杆，通过调整人们的经济利益关系来自觉调整用水数量和结构，实现水资源优化配置。商品水价包括三个部分，即资源水价、工程水价和环境水价。其中工程水价相对固定，环境水价比较稳定，资源水价作为取得水权的机会成本，受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素的影响，不断变化。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水，其资源水价是不同的。根据水资源和经济社会发展情况主动调整资源水价，就能引导人们自觉调整用水结构和数量，实现水资源的优化配置。
4．水权的初始配置是水权制度的关键点和难点
配置初始水权，就是将水资源使用权按照一定的原则分配给开发利用者。通过水资源总体规划和水资源配置方案，在不同地区之间实现水资源的优化配置。合理界定水权，是水资源合理利用的基础，也是完善水市场的前提。一些专家提出，由于水资源的特性和水资源作为商品的特性，决定了水权的界定不同于一般的资产，它必须遵循以下基本原则。
第一，可持续利用原则。水是国民经济发展的重要资源，是社会可持续发展的物质基础和基本条件，它的过度开发和水环境的破坏，必然削弱水资源支持国民经济健康发展的能力，并且威胁后代人的生存和发展，所以，在水权界定中，水资源可持续利用原则必须加以贯彻和实施。
第二，公平与效率兼顾、公平优先的原则。这样落后和欠发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金，而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。在满足公平性的前提下，应把水资源优先配置到经济效益好的地区。
此外，还有时间优先原则、地域优先原则、承认现状原则等。因此，在推进我国水权制度改革中，首先面临的问题是确定现在的水权，既涉及技术领域，又涉及权益的分配，是推进水权制度的难点和关键。
5．建立水市场要加强政府的宏观管理并制定配套的政策法规
从经济特性来看，水利设施提供的服务具有混合经济特征，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，带有公益性和垄断性，政府的宏观调控是必须的。实现有效的宏观调控，克服政府失灵的关键是加强管理，即实行流域与区域相结合的水资源统一管理。黄河水量统一调度、黑河分水及向塔里木河下游输水的成功实施充分说明了流域统一管理的重要性。当前许多城市成立水务局，对一切涉水事务实行统一管理，为政府宏观调控创造了有利条件。因此，汪部长指出，实现水资源有效管理的途径，就是政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合。
有专家认为，水的使用权的流转，实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段，而不是目的。它的实施应与很多政策相配套。其一是有偿转让应建立在有偿使用的基础上，即水的使用权的取得如果是行政审批取得，其转让还是应该经过行政许可；但如果国家已建立了水资源有偿使用制度，已行使了使用收益权，某一主体已向国家交纳了水资源有偿使用费后才取得了水资源的使用权，则允许依法进行有偿转让。其二是水资源的使用权的取得应与其事业相适应，国家在许可水资源的使用权时是依据事业的需要和定额管理，而不是凭空就许可水资源使用权，这样才能避免由此引起的诸如使用权垄断等一系列问题。其三，水的使用权的转让应有利于水资源的节约和保护，可转让的权利应限制在因技术和资金的投入，通过节约用水和水资源保护措施而空余下来的水量。
同时，要在国内外实践的基础上，将成功的经验及时制定成法律法规，保障改革的实施。
三、关于浙江东阳-义乌水权转让实践的看法
2000年的11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订了一个有偿转让水权的协议，义乌市花2亿元向毗邻的东阳市购买了约5000万立方米水资源的永久使用权。这一举措有四方面的现实意义：一是实现"双赢"对两市的经济发展都有利；二是有利于运用市场优化配置水资源；三是为跨流域或跨区调水探索了市场协调机制；四是为两地资源共享、基础设施共建和区域合作、共谋发展进行了有益探索。
可以说，东阳-义乌的水权转让，是我国利用市场机制对水资源进行优化配置的成功探索，将对我国的水权转让起到积极的示范作用，对我国进行水权制度的改革将产生深远意义。
有专家提出，随着城镇化进程的推进，农业灌溉水权转让、异地水权转让、跨流域水权转让可能成为今后一定时期内水权转让的焦点。水权的转让要按管理权限按流域规划进行论证、审批，要有良好的基础条件。用水权转让价格要进行必要的评估，在水资源的有效量非常清晰的情况下进行转让，同时转让前应当论证对周边地区、其他用水户及环境等方面的影响，合理分配和确认水权。要防止把国家所有的水资源变成地方或部门所有，妨碍水资源的统一管理和配置。
我国在建立水权制度方面尚处开始阶段，有关的政策法规仍在研究讨论之中。在水权制度的改革问题上，尊重群众的首创精神，提倡大胆地实践、大胆地开展理论探索是十分必要的。目前，水权实践迫切需要水权理论的指导。一方面，我们要在理论上鼓励和推动广泛的探索和研究；另一方面，我们也要深入实际认真搞好调查研究，积极实践，总结和学习充满活力的新鲜经验，在实践中不断检验理论和发展理论。
针对社会上的不同观点，汪恕诚部长指出，马克思主义认为：存在决定意识，经济基础决定上层建筑。任何新生事物，任何改革行为都是在实践中产生，并由小而大，逐步发展起来的。有了实践，才会有理论，有了理论才能制定法规。所以不能因为没有法律依据而轻易否定某种新生事物。在改革的问题上，实践创新是第一位的。检验改革的标准要看是否有利于生产力的发展。
下一步需要深入研究和探讨的主要问题
前段时间水权理论的探讨和实践为水权理论的进一步深入研究打下了良好基础，为及时总结经验，更好地推进下一步的理论研究和实践，水利部政策法规司于2001年3月8日在京主持召开了专家座谈会，并提出了下一步需深入研究和探讨的主要问题如下：
1．国家对水资源的宏观配置与水权分配的关系，水权分配的基本原则和需要建立的管理制度。
2．水资源的有偿使用和环境补偿机制的内涵及如何建立。
3．水权转让的范围、形式、原则和程序。
4．建立水市场的步骤、方法及规范。
5．如何利用产权、水权理论推进水利建设。
6．建立水市场、实行资源有偿转让需要的配套政策与法规。
7．符合中国社会主义市场经济体制的水权理论。
水权理论是水资源管理、保护中最核心的问题，亦是水利行业适应社会主义市场机制，加强水资源立法，推进水利改革所必须解决的问题。我们热忱欢迎水利系统广大职工和社会各界积极参加水权理论的探讨和实践，不断地丰富和完善水权的理论与实践，从而最终建立适合我国国情的水权理论。
大家普遍认为，水资源紧缺已经成为21世纪我国社会经济发展的重要制约因素，通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效益，实现水资源可持续利用是我国水利工作的首要任务。建立和完善我国的水权制度，明晰水资源产权，实行资源有偿使用制度，建立一个利用市场手段和政府宏观调控的水市场，是实现我国水资源优化配置的必然要求，有利于水的利用从低效益的经济领域向高效益的经济领域调整；有利于推进节约用水，提高水的利用率，调整供需矛盾；有利于增加水利投入，推进水资源的开发利用。因此，水权和水市场的讨论和实践，既是水利改革适应市场机制的需要，同时也是水利适应经济社会发展的必然结果。
为进一步促进水权、水市场方面的理论探讨，现将近期讨论中的主要观点及实践探索情况综述如下：
主要观点
一、关于水权
讨论中普遍认为，长期以来我国用计划手段配置资源，水资源产权主体混乱，缺乏流转制度，是水资源配置效益低下的关键原因。随着水资源紧缺的日益严重，各国包括市场经济国家都普遍通过立法规定水资源为公共所有，并完善水权制度，实行水资源所有权与使用权分离、水资源的有偿使用和转让等，以优化水资源配置，提高水的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。
水权，也称水资源产权，是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括4项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。水资源产权，或水权，是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源的国家所有制决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源。国家可以通过行使使用收益权，通过建立水资源有偿使用机制，而将使用权转让给市场主体，并可以允许市场主体依法进行使用权的有偿流转。
市场经济体制下，实行多渠道、多层次投资开发利用水资源，加强水权、产权管理，实行所有权与使用权分离，实行资源有偿使用和转让，有利于促进经营者和使用者对资源的合理开发利用，提高资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。因此建立水权制度是水利改革的重要内容。
有专家提出水权包括政治权力和财产权利，人们的基本生活用水是一种基本权利，水资源的所有权和分配权是一种政治权力，水权同时包括经营权，经营权是一种财产权利。
二、关于水市场和水权转让
1．建立水市场是社会主义市场经济发展的必然选择
实现水资源的合理配置和可持续利用，就必须有效地推进水市场的建立，并使其不断完善。长期以来，我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。因权属不明确，交易难以实现，市场也就没有形成。水资源开发利用主体在资源的使用上往往以"取水最大化"为目标，使资源浪费与短缺并存，人与环境争夺资源而带来严重的生态问题。造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾。要实现水资源的优化配置，就要在节水的基础上促进水资源从低效益用途向高效益用途转移，就必须培育和发展水市场，允许水权交易。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，十五期间"要打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用。继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场，促进生产要素合理流动"。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础作用。
2．我国水市场是一种准市场
胡鞍钢同志在《转型期水资源配置的公共政策--准市场和政治民主协商》一文中谈到，在现实转型期条件下，我国的水市场只能是一个准市场，所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，部分多样化用水市场化，在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场化加以配置，这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场。
水市场的建立应该有几条原则：第一，要认识到水是商品，是有价的；第二，水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的；第三，水权是可以转让、可以交易的；第四，通过核算，通过协商，最后由政府来定价。
水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市场来解决，但单独哪一种方式都不能有效解决，水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制的分析，积极引入既不同于传统"指令配置"也不同于"完全市场"的"准市场"。准市场的实施由"政治民主协商制度"和"利益补偿机制"等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和"准市场"、"地方政治民主协商"有机结合，通过不断的制度创新和制度变迁，形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式，并逐步以法律法规的形式固定化。
由于我国正处在计划经济向市场经济的转型期，地方政府作为用水户利益的代表和水权的代表者，水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。表现在不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段，而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出机构---流域水资源委员会来组织。
准市场确立的交易主体是地方政府，主要涉及的是流域内地区间水资源的分配问题。也有专家认为，政府不能成为水市场的主体，而只能是水资源的管理和保护者。
3．水价是优化水资源配置的重要手段
在资源短缺的情况下，用水者取得水权要付出代价，即取得水权的机会成本。这个代价包括其他用水者和其他用水类别减少用水的损失。只有包括资源水价的水价，才是完整的水价，否则就没有反映用水的全部机会成本，水价就不能正确引导资源配置。
通过调整水价来配置水资源，是依靠经济杠杆，通过调整人们的经济利益关系来自觉调整用水数量和结构，实现水资源优化配置。商品水价包括三个部分，即资源水价、工程水价和环境水价。其中工程水价相对固定，环境水价比较稳定，资源水价作为取得水权的机会成本，受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素的影响，不断变化。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水，其资源水价是不同的。根据水资源和经济社会发展情况主动调整资源水价，就能引导人们自觉调整用水结构和数量，实现水资源的优化配置。
4．水权的初始配置是水权制度的关键点和难点
配置初始水权，就是将水资源使用权按照一定的原则分配给开发利用者。通过水资源总体规划和水资源配置方案，在不同地区之间实现水资源的优化配置。合理界定水权，是水资源合理利用的基础，也是完善水市场的前提。一些专家提出，由于水资源的特性和水资源作为商品的特性，决定了水权的界定不同于一般的资产，它必须遵循以下基本原则。
第一，可持续利用原则。水是国民经济发展的重要资源，是社会可持续发展的物质基础和基本条件，它的过度开发和水环境的破坏，必然削弱水资源支持国民经济健康发展的能力，并且威胁后代人的生存和发展，所以，在水权界定中，水资源可持续利用原则必须加以贯彻和实施。
第二，公平与效率兼顾、公平优先的原则。这样落后和欠发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金，而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。在满足公平性的前提下，应把水资源优先配置到经济效益好的地区。
此外，还有时间优先原则、地域优先原则、承认现状原则等。因此，在推进我国水权制度改革中，首先面临的问题是确定现在的水权，既涉及技术领域，又涉及权益的分配，是推进水权制度的难点和关键。
5．建立水市场要加强政府的宏观管理并制定配套的政策法规
从经济特性来看，水利设施提供的服务具有混合经济特征，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，带有公益性和垄断性，政府的宏观调控是必须的。实现有效的宏观调控，克服政府失灵的关键是加强管理，即实行流域与区域相结合的水资源统一管理。黄河水量统一调度、黑河分水及向塔里木河下游输水的成功实施充分说明了流域统一管理的重要性。当前许多城市成立水务局，对一切涉水事务实行统一管理，为政府宏观调控创造了有利条件。因此，汪部长指出，实现水资源有效管理的途径，就是政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合。
有专家认为，水的使用权的流转，实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段，而不是目的。它的实施应与很多政策相配套。其一是有偿转让应建立在有偿使用的基础上，即水的使用权的取得如果是行政审批取得，其转让还是应该经过行政许可；但如果国家已建立了水资源有偿使用制度，已行使了使用收益权，某一主体已向国家交纳了水资源有偿使用费后才取得了水资源的使用权，则允许依法进行有偿转让。其二是水资源的使用权的取得应与其事业相适应，国家在许可水资源的使用权时是依据事业的需要和定额管理，而不是凭空就许可水资源使用权，这样才能避免由此引起的诸如使用权垄断等一系列问题。其三，水的使用权的转让应有利于水资源的节约和保护，可转让的权利应限制在因技术和资金的投入，通过节约用水和水资源保护措施而空余下来的水量。
同时，要在国内外实践的基础上，将成功的经验及时制定成法律法规，保障改革的实施。
三、关于浙江东阳-义乌水权转让实践的看法
2000年的11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订了一个有偿转让水权的协议，义乌市花2亿元向毗邻的东阳市购买了约5000万立方米水资源的永久使用权。这一举措有四方面的现实意义：一是实现"双赢"对两市的经济发展都有利；二是有利于运用市场优化配置水资源；三是为跨流域或跨区调水探索了市场协调机制；四是为两地资源共享、基础设施共建和区域合作、共谋发展进行了有益探索。
可以说，东阳-义乌的水权转让，是我国利用市场机制对水资源进行优化配置的成功探索，将对我国的水权转让起到积极的示范作用，对我国进行水权制度的改革将产生深远意义。
有专家提出，随着城镇化进程的推进，农业灌溉水权转让、异地水权转让、跨流域水权转让可能成为今后一定时期内水权转让的焦点。水权的转让要按管理权限按流域规划进行论证、审批，要有良好的基础条件。用水权转让价格要进行必要的评估，在水资源的有效量非常清晰的情况下进行转让，同时转让前应当论证对周边地区、其他用水户及环境等方面的影响，合理分配和确认水权。要防止把国家所有的水资源变成地方或部门所有，妨碍水资源的统一管理和配置。
我国在建立水权制度方面尚处开始阶段，有关的政策法规仍在研究讨论之中。在水权制度的改革问题上，尊重群众的首创精神，提倡大胆地实践、大胆地开展理论探索是十分必要的。目前，水权实践迫切需要水权理论的指导。一方面，我们要在理论上鼓励和推动广泛的探索和研究；另一方面，我们也要深入实际认真搞好调查研究，积极实践，总结和学习充满活力的新鲜经验，在实践中不断检验理论和发展理论。
针对社会上的不同观点，汪恕诚部长指出，马克思主义认为：存在决定意识，经济基础决定上层建筑。任何新生事物，任何改革行为都是在实践中产生，并由小而大，逐步发展起来的。有了实践，才会有理论，有了理论才能制定法规。所以不能因为没有法律依据而轻易否定某种新生事物。在改革的问题上，实践创新是第一位的。检验改革的标准要看是否有利于生产力的发展。
下一步需要深入研究和探讨的主要问题
前段时间水权理论的探讨和实践为水权理论的进一步深入研究打下了良好基础，为及时总结经验，更好地推进下一步的理论研究和实践，水利部政策法规司于2001年3月8日在京主持召开了专家座谈会，并提出了下一步需深入研究和探讨的主要问题如下：
1．国家对水资源的宏观配置与水权分配的关系，水权分配的基本原则和需要建立的管理制度。
2．水资源的有偿使用和环境补偿机制的内涵及如何建立。
3．水权转让的范围、形式、原则和程序。
4．建立水市场的步骤、方法及规范。
5．如何利用产权、水权理论推进水利建设。
6．建立水市场、实行资源有偿转让需要的配套政策与法规。
7．符合中国社会主义市场经济体制的水权理论。
水权理论是水资源管理、保护中最核心的问题，亦是水利行业适应社会主义市场机制，加强水资源立法，推进水利改革所必须解决的问题。我们热忱欢迎水利系统广大职工和社会各界积极参加水权理论的探讨和实践，不断地丰富和完善水权的理论与实践，从而最终建立适合我国国情的水权理论。
