最近关于水权的议论比较多， 几乎成了水利上的热门话题。大家关注的焦点是水权的界定、分配以及如何对水权实施有效管理。这里我结合前段时间去西北四省（自治区）检查防汛抗旱工作的一些体会，把我的思考结果拿出来，目的在于引起大家共同探讨，加深这方面的研究，并逐步推动这项工作由理论走向实践。　　最后，我希望水利部机关的同志们，进一步解放思想，努力探索新时期的治水新路子，并持之以恒，脚踏实地地工作，为我国的水利事业作出新贡献。

　　一、水资源的承载能力

　　中国的水资源问题是随着人口增长、经济发展、社会进步逐步显露并被人们所逐步深化认识的。20世纪30年代毛泽东同志提出“水利是农业的命脉”，对水利的性质和作用给定了基本的定位；新中国成立不久，全国大兴水库，当时主要任务是扩大灌溉面积，发展农业，解决粮食问题。以后，经济进一步发展，城市化进程加快，洪涝损失代价增大，防洪问题愈加突出，’91淮太大水、’98三江大水，举国为之牵动，七大江河、大城市的防洪问题遂被摆上更加重要的日程。去年北方干旱，大面积农田受灾，许多城市发生水荒，才真正敲响了中国水资源短缺的警钟。此前自70年代以后频繁出现的黄河断流令世人关注，但当时的认识大部分还只是停留在断流的现象上，没有深入到本质，龙年大旱促使人们从更深层次上开始思考水资源短缺问题。

　　中国虽然从总体上水资源量有2.8万亿立方米，但人均只有2200立方米，到2030年，我国的人口将达到16亿，人均水资源量还将下降到1700立方米，接近国际公认的警戒线。人均水资源不足，而且时间、空间分布不均，全年降雨主要集中在七、八、九三个月，南方水多、北方水少，更加剧了水资源短缺。问题突出暴露在北方，有河皆干，有水皆污。缺水已经成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素。

　　众所周知，新世纪中国面临三大水问题，即洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化，其中干旱缺水的问题在当前表现得尤为明显。现在大家都在谈论建立节水型社会、节水型经济，但具体如何落实？我认为首要的就是要深刻分析当地水资源能够承载的人口与经济发展规模，包括经济结构、生态用水等等。以首都为例，北京的水资源量能够承载多大经济规模、多少人口？前几天，中央电视台采访一位专家，她综合分析各方面条件后，认为最终制约北京发展的将是水资源，评估北京现有的水资源只能承受700万～800万人口。超过这个规模，就会发生各种各样的困难。姑且不论这个定量是否准确，但分析思路是正确的。对一个流域或地区来说，当地的水资源量能够发展多少工业，发展什么样的农业，耗水量是多少，规模有多大，生态水留多少，不先搞清楚这些问题，任何聪明的领导都无法决策。所以，一定要根据当地水资源状况，冷静、客观地分析农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模，从而更加科学地界定当地的经济结构，做到心中有数。这里就提出了水资源的承载能力问题。准确地说，水资源承载能力指的是在一定流域或区域内，其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。经济社会发展在水资源承载能力以内，就能实现可持续发展；超越了，发展就会失去物质基础，造成生态系统破坏，生存条件恶化。

　　但认识仅仅停留于此，有多少水办多少事，被动应付，还很不够，这是机械唯物主义的认识论。还要站在辩证唯物主义的高度，考虑到水资源承载能力是可变的，人类应该积极探索如何提高水资源的承载能力，这也是历史交给我们这一代水利工作者的崭新使命。

　　目前，提高水资源承载能力的现实途径有两条：一是节水，如以色列的高科技节水技术，使得水资源的承载能力大大提高；又如城市的中水回用，北京、天津已经开始这样做了，一些新修的马路，两旁花草树木浇灌用的都是处理过的污水，也同样提高了水资源的承载能力。通过节水提高水资源承载能力，促进经济社会可持续发展，这是世界上许多国家和地区已经证明了的可行的社会发展之路。二是进行经济结构调整。这要从全局来考虑，就是按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，量水而行，以水定发展。

　　美国人布朗曾写过一篇文章，大意是说中国粮食不能自给将对世界的粮食安全构成威胁，但实践证明，中国人能够用自己的智慧和能力解决粮食问题。于是，布朗又写下第二篇文章，内容是中国的水资源不足以支撑粮食安全，这就提出了今天的中国水利工作者需要面对和回答的问题：中国到2030年人口达到16亿时，水资源还能保证粮食安全吗？专家对此已经有了结论 ：目前全国农业水的有效利用系数平均为0.43，如果推行节水灌溉提高到0.55（有的专家认为要达到0.6），在全国农业用水量不增加的情况下完全能够保证2030年人口达到16亿时的粮食安全。但问题是，我国是一个发展中国家，正处在工业化的过程中，工业不可能不发展。专家预计，到2030年我国工业用水将增加1500亿立方米。此外，城镇用水也要增加，中国进一步发展的历史进程中必然伴随农民进城、城市人口增加、城镇规模扩大。据测算，城镇用水至少要增加250亿立方米。由此可见，由于工业中心多位于城市，中国未来的供水矛盾将集中在城市，解决城市用水问题将成为新时期水利工作的头等重要任务。

　　各级领导要清醒地认识到，一定地域内的水资源总量是不会增加的，而经济社会发展却要求提供更多的用水量，水从何而来？是破坏生态，还是加强管理、科学节水？通过节水提高水资源承载能力这一历史性课题已经急迫地摆在我们面前了。

　　二、区域经济发展与调水的关系

　　大自然供给人类的水资源是不均衡的，人类要与自然和谐相处，就应该努力认识并顺应这种不均衡。具体地说，一个流域、一个地区的经济发展要充分考虑水资源条件，按照水资源状况筹划经济社会发展布局。缺水地区要限制高耗水的工业、农业，鼓励发展高科技的产业；水资源丰沛地区，在处理好排污的基础上，则可以多上一些高耗水产业。这样，各地区各流域之间由于自然的差别带来产出的多样化，从而形成各展所长、优势互补的区域特色经济，充分满足社会的各种需求，达到社会生产的高效益。

　　我曾经讲过，跨流域调水将是21世纪中国水利的一大特点，这主要是指城市供水，而实施跨流域调水则要慎之又慎。在水资源总量不变的情况下，人工生态用水越多，天然生态就越少。调水区的水资源承载能力的提高是基于被调水区水资源承载能力的降低，调水区的经济社会发展一定不能造成被调水区生态系统的恶化。国际上通行的标准是，调水量不得超过调出河流总水量的20％，河流本身的开发利用率不得超过40％。分光喝尽或均摊水资源都会造成生态系统的破坏，同时，也不利于区域特色经济的形成，导致产出雷同，效益难以提高。根据前面的分析，中国未来水资源供求矛盾将集中在城市，只有在城市无法依靠本地水资源满足用水需要的前提下，才能考虑实施跨流域远距离调水。现在一些地区纷纷铺开调水工程，发展灌区，多数是为了农业，从长远来讲，这些调水工程相当一部分将被废除，为什么呢？经济社会的发展只依靠农业是不行的。针对中国水资源的紧缺状况，新增的外来水应主要用于发展工业，发展比较效益更高的产业，发展城市。以甘肃省敦煌市为例，这里严重干旱缺水，自然条件很差，但有难得的旅游资源，供水的重点就应该转到自身的优势项目－－旅游上来，最大程度地满足旅游功能的需求，如提供宾馆用水、保证瓜果蔬菜种植需水等，使农民通过旅游业富起来，而不是引水种棉花，继续搞与自己条件不相适应的传统农业。从全国来看，最近十年二十年的发展实际也印证了这种转变的必然性，许多缺水地区原来用于农业灌溉的水源纷纷转向了工业和城镇供水。如北京的密云水库，过去是主供农业的，现在已全部转到为城市供水。

　　当前，我们要主动适应这种转变，对于满足城市工业用水要求的工程要注意加快前期工作，加快建设步伐，尤其是在西部大开发中，没有一批新兴城市的带动，区域经济的发展、西部开发的蓝图都将无从实现。水利应自觉服从、超前考虑城市用水的需要，为西部新城的崛起保驾护航。　　

　　三、明晰水权，确定两套指标

　　水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式赋予水的使用权给各个地区、各个部门、各个单位。这里所讲的水权主要是水的使用权。一般来说，水的使用权是按流域来划分的。比如黄河，580亿立方米水资源中，有多少用于生态、多少用于冲沙、多少用于各省分配，每个省用多少，像宁夏分配了40亿立方米，甘肃30多亿立方米，这就是国家赋予给他们的水权。

　　明晰水权是水权管理的第一步，要建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。前者用来明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量。以黑河为例，分水方案规定，当上游莺落峡来水达到15.8亿立方米时向下游分水9.5亿立方米，这也就确定了上下游各自的水权。像中游张掖地区就可以将所属的水权进行二次分配，明细到各部门、各单位，每个县、乡、村、组及农户。第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求，如炼1吨钢的定额是多少、种1亩小麦的定额是多少，等等。有了这两套指标的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水和节水指标，就可以层层落实节水责任。这样经济社会发展的每一步就能落实到水资源承载能力之内，可持续发展才能真正得到保障。

　　四、强制节水，采取四种措施

　　用水的指标、定额确定后，就可以实行指标、定额管理。用过了，超了指标、定额，就要遭受惩罚，这就是节水的强制性。从人与自然的关系来讲，河水断流，水资源枯竭，进而引起生态恶化、环境破坏，危及人类生存，这是大自然对人类无节制索取的惩罚，这种惩罚不以人的意志为转移，带有必然性、强制性。人类要避免这一切，就要认识客观规律，建立自我制约，自律自身行为，当然也要用强制性办法。

　　强制节水的措施很多，常用的有四种：行政措施、工程措施、经济措施、科技措施。打个比方，某单位需要供水，安上管道装上阀门，叫工程措施；达到指标，立即关阀，叫行政措施；达到指标，超用加价，节约指标，有价转让，叫经济措施；达到指标，通过电脑自动关阀，叫科技措施。去年黄河、黑河、塔里木河分水主要采用的是政府行为、行政措施，这在一定时期内是必要的。但从长远看，今后应该不断加大经济措施的力度，充分发挥水价对用水的调节作用，逐步建立水权交易市场，使节水成为全社会的自觉行动。

　　水权可以有偿转让：超用，占用了他人的水权，就要付费；反之，出让水权，就应受益。制定用水指标、定额管理制度和水权交易市场规则，这是实施水权管理的第二步。水权交易市场建立起来了，买卖双方都会考虑节水，社会节水的积极性被调动，水资源的使用就会自动流向高效率、高效益的地方。当然，这些还未成为水利发展的现实，也许还要经历漫长而艰苦的努力。有朝一日，在水资源配给上，各地区、各部门、各单位层层有指标、人人有定额，节水型社会才算真正确立了。这是水利发展的大趋势，大家应坚持不懈地朝这个方向努力。

　　这里要防止认识上的一个误区：搞节水就是要把经济压下来。黑河分水，中游要让出水量给下游，国家为此支持张掖地区发展节水经济、节水产业。要张掖减少用水量并不是要张掖停止发展，把“金张掖”变成“银张掖”、“铜张掖”，而是求得全流域共同繁荣、上下游双赢，实现张掖在更高起点、更高层次上的可持续发展。与其说因为节水，张掖要付出很大努力，不如说，张掖通过分水获得了跳跃式发展的难得的历史机遇。

　　五、加强统一管理，提高水资源利用效率，实现水资源的可持续利用

　　实施水权管理的前提是水资源统一管理。通过强化水资源管理，不断提高水资源使用效率，促进经济社会可持续发展。有了指标体系、各项制度，没有统一、权威的管理作保证，这一切都是形同虚设。水资源统一管理关系到水资源的合理、高效、可持续利用，是贯彻水权管理、建设节水型社会的体制保证，是水利发展到今天提出的一道时代命题。这种统一管理应该包括流域管理和区域管理两个方面，当前主要是要确定流域水资源统一管理和城市水务体制两个问题。

　　上面讲的内容虽然只谈了节水，但实际上对水污染防治也同样适用。