浅析水资源水权与水利工程供水
中国水利报
2001-04-28
水权系指国家、法人、个人或外商对于不同经济类属的水所取得的所有权、分配权、经营权、使用权以及其应承担治理衍生出相应类属负效益水的义务。
水按经济属性一般分为自然水、产品水、商品水（即水利工程供水）。由于水的可再生性和效应的正负性，自然水又分为水资源和弃水（洪水等），商品水又衍生出退水（废污水等）。由于社会发展，水利工程的普及，产品水已逐步萎缩，目前我们需要研究水权的水种主要为：水资源、水利工程供水以及弃水（洪水等）、退水（废污水等）四种。
一、水资源的水权
１所有权
《宪法》第九条、《水法》第三条都明确规定：“水资源属国家所有，即全民所有。”这是国家凭藉政治权力用法律的形式明确规定的。怎样才能体现国家对水资源所有权事实上的拥有呢？
在我国社会主义实践的过程中，长期受计划经济——产品经济的思想指导，对社会主义的商品经济、市场经济有一个深化认识的过程，直到党的十一届三中全会前后才逐步认识到社会主义经济不是产品经济，一切经济活动都应纳入到市场经济的运行轨道。马克思认为：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”（《资本论》三卷７１４页）。要把土地、水、矿产、森林等自然资源的开发利用纳入到市场经济的轨道，就必须使这些资源商品化，所谓自然资源商品化就必须使这些资源具有一定的价格形态收费标准，采用“税”或“费”的方式来实现这一经济形式——即采用法律手段，使这些自然资源在经济形态上“地租”化。《水法》第三十四条规定：“对城市中直接取用地下水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江、河、湖泊取水的可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”《水法》颁布后，我国城市地下水资源费已普遍征收，而地表水资源费尚有少数省未曾开征，而且从１９８８年《水法》实施以来时至今日已１２年，在我国虽然已有２０多个省自治区、直辖市制定了水资源费征收办法，但一直未有国家统一制定的水资源费征收、管理、使用办法。马克思指出：“不付地租的各种情况……都意味着土地所有权的废除，即使不是法律上的废除，也是事实上废除”（《马克思、恩格斯全集第２５卷第８４６页）。因此说，虽然从法律上已规定了国家对水资源的所有权，但国家和部分未实行征收地表水资源费的省，在事实上并未获得水资源的所有权。当然已对地表水开征水资源费的省，从省一级及市、县相关层面上说已从事实上获得了水资源的的所有权。
２分配权
分配权又称处分权，即处置分配的权力。这一权力一般是随着所有权同时产生的，谁具有所有权，谁就拥有分配权。因此水资源的分配权应属国家。
１９９３年国务院以１１９号令的形式颁布的《取水许可制度实施办法》以下简称《办法》，实际上就是调整国家与取用水资源者的关系，体现国家对水资源拥有分配权的一个法规。由于自然水和商品水等经济属性的复杂性、交叉性和兼融性的存在加之由于水利工程普及化、绝大部分消费者的用水均使用的水利工程供水，对使用水利工程供水的，其水资源的分配权只能以影子的形态伴随着水利工程供水的分配权同步发挥作用。
３经营权
水资源必须经过工程措施水工程或机械才能够在某一地点为满足某种用途被利用。自然水水资源通过工程措施，其经济属性就起了变化，已从自然水转化成产品水或商品水了。国家对于属一般产品水性质的取水给予了特许，不需申请取水许可。而对属于开发、经营的取水即一切以提供他人用水为目的的取水指取用水资源均实施了取水许可制度。《办法》第十二条规定：“国家、集体、个人兴办水工程或者机械提水设施的，由其主办者提出取水许可申请。”即使用国家财政资金的政府部门包括水利部门、企事业单位以开发、经营水为目的的取用水资源，同样必须向水行政主管部门提出取水申请。在这里，我们可以看出国家对待水资源水权采取的是将所有权、分配权政治权力和经营权财产权力分离的原则。
４使用权
水资源使用权的拥有者是如下几种对象：
（１）经国家特许不需要申请取水许可和免予申请取水许可的直接取、用水人。这部分取用水一般用量很少。
（２）经国家批准取水并缴纳水资源费，使用水工程或机械取用水资源直接提供自己使用的法人、个人和外商。这部分用水有一定的量特别是地下水资源，但在总的水资源耗用量中所占比例不大。其水资源使用权是直接从国家获得。
（３）购买水利工程提供的商品水的消费者。他们在通过购买水利工程供水使用权的同时获得了水资源使用权。因此说水资源的使用权和经营权一样同样以影子的形态附着于水利工程所供之水的水权身上，但其所附着的是水利工程供水的使用权，这一权力是通过水利工程供水的交易行为已转移给了商品水的最终消费者。消费者水资源的使用权是间接从国家获得的。
二、水利工程供水权
１所有权
《水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。”国务院１９８５年专门制定发布了《水利工程水费核订、计收、管理办法》以下简称《水费办法》，其中第一条规定：“工业、农业和其他一切用水户，都应按规定向水利工程管理单位交付水费。”由此我们可以看出：
（１）一切用水户都应交付水费——说明水利工程供水是一种销售和购买关系。
（２）水费的“交付”与水资源费的“征收”在经济学概念上有质的区别。一是商品的交易关系，是财产权力的体现；一是国家有偿征纳关系，是国家权力的体现。
（３）水费向供水单位交付，而不是交给各级代表国家行使权力的水行政主管部门，说明水利工程所供之水的所有权，属于供水的水利工程管理单位这一由于投资而形成的实体。供水单位的所有权，从１９９３年财政部颁布的《水利工程管理单位财务管理办法》中，已明确规定属于水利工程的投资者即属于对水利工程管理单位投资的国家、法人、个人、外商和投劳折资的群众等。因此说水利工程供水的所有权属供水工程的投资者。
２分配权
水利工程供水的分配权，同样从属于所有权，应属于供水工程的投资者。这一权力真正的掌握者一般是由供水工程所有者委托经营者具体掌握，而且这一分配权往往又是通过供水的销售行为实现的。一切投资者生产的商品都要按市场经济的法则，按商品价值规律进行配置，商品水同样不应离开这一规律，一般总是优先分配给有购买商品水能力的用水户。但是投资者在兴办供水工程申请取水许可时就必须向代表国家的水行政主管部门申报取水使用方向和定期申报取水计划，因此国家对水资源配置的影子权力，同时也在制约着水利工程供水的分配权。可见水利工程供水的分配权是受水资源分配权的影子权力和水利工程的投资者、经营者——即国家权力和财产权力双重制约的混合权力。对水利工程所供之水的配置除特殊干旱年份须按水资源规定的分配顺序供水，一般情况下均要适应市场的需求，实行优水优用、优价优供的按商品水价值规律办事，用经济杠杆调节水利工程供水的分配，从而达到真正实现水资源优化配置。
３经营权
在水利工程所供之水是商品水这一大的前提下，根据社会主义市场经济的五大特征之一的“企业自主”这一特征要求，对水利工程供水的经营权同样应采取所有权与经营权分离，政企、政事分开的原则将经营权从水行政主管部门政府交给水利工程供水单位事业或企业。
４使用权
水利工程供水的使用权是属具有交付水费能力的商品水的购买者——最终消费者。这是包括个人、企事业单位及国家指财产权力等购买者，由于生活、生产、环境、生态等需要，按水价向供水单位交付水费后所取得商品水的消费权。这些商品水的消费者，可以自由地支配购买到的商品水用途，实现最终的水消费即水使用和水消耗。
这里存在一个国家为了公益性目的如抗旱、跨流域调度使用供水单位所供之水的问题。笔者认为应和其他个人和企事业单位一样，按价值规律办事，应在由公共财政向水利工程供水单位支付水费后才能取得使用权，不应该动用国家权力，无偿或低偿取得水利工程供水的使用权。如果是直接取用水资源的，也应由以财产权力出现的国家向属地的水行政主管部门缴纳水资源费，再按统一规定的比例进行象征政治权力的国家——各级政府的分配。
三、水权的利益及义务
１水资源水权的利益及治理弃水的义务
水资源属国家权力，征收水资源费是国家权力及其得到利益的实质性的体现。而和水资源并存的自然水中的弃水洪水等给人们带来的却是灾害。《防洪法》第四条规定：“开发利用和保护水资源应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则。江河、湖泊治理以及防洪工程设施建设应当符合流域综合规划与流域水资源的综合开发相结合。”这里把对水资源的利用和对弃水洪水等的治理通过两个“结合”辩证地联在一起了。从法学的观点讲权利和义务是并存的，有权利就应承担义务。因此，国家既规定了国家具有征收水资源费这一水利的权益，也就相应地需要承担治理弃水洪水等防治水害的义务。征收水资源费的各级政府都应挑起防治洪水灾害的责任。水资源费征收的标准中也应充分考虑这一因素。
２水利工程供水水权的利益及治理退水的义务
水利工程供水是所有者的权力，并因管理需要其所有权、分配权，经营权为所有者、经营者执掌，而使用权却因交易行为的存在不断转移为消费者所有。按权利与义务并存的法学原则，对与水利工程供水相对应的退水废污水等的治理则应由两个层次的受益对象来承担，第一层次为水利工程供水的消费者，他们是退水废污水等的直接产生者，他们应对退水进行治理做到达标排放。这一层次能实施的主要是产生点污染原的工矿企业。而其他产生面污染源的是大量的分散的居民生活退水和农业退水，这些退水是无法由这些消费者自己实施治理的，则产生第二个层次即应由水利工程供水的所有者经营者承担这一义务。水利工程供水单位所有者、经营者对这些义务的承担，在方法上实施退水废污水等集中处理达标排放；在管理上，实施水务一体化管理，供水、退水废污水等统一管理；在经济上，将退水废污水等防治费用统一纳入水价收取。
退水废污水等一般是就地退出至水利工程供水的载体河道、渠道之中，而往往又会因弃水的产生汇入江河、湖泊，退水废污水等如不治理达标，不仅将严重地影响水利工程供水，也同样地会影响水资源的质量。同时我们知道水资源水权中所有权这一实质权利为国家所有，而其他三权则均以影子权力延伸至水利工程供水水权之中，因此防治退水废污水等对水利工程供水和水资源双重水体的危害，不仅仅是水利工程供水所有者经营者、消费者的义务，同样也是水资源所有者的责任——必须对退水废污水等治理的高运行成本予以适当扶持。
四、几点结论
１水权分水资源水权和水利工程供水水权两种。水资源水权是国家的政治权力，水利工程供水水权是所有者的财产权力。拥有水权的实质象征即拥有的权利是：水资源水权——全面收取水资源费，水利工程的供水水权——水费变水价。
拥有权利的水权相应应承担的义务：水资源水权——治理弃水洪水等，减除或免除水灾；水利工程供水水权——防治退水废污水等，确保水环境洁净。
２国家应尽快制定统一的含有中央级水资源费的征收、使用、管理办法。水资源费是国家财政收入，应根据国家和各地水资源丰缺及需求状况，财政优劣状况，及弃水洪水等防治和水资源管理等必须的投入和经费需求状况制定。
３建议国家尽快出台《水价办法》取代１９８５年的《水费办法》，按市场经济法则办事，还水价制定权给水利工程供水的所有者和经营者，由水利工程管理单位制定水价。水价的构成为：水资源费或原水水价＋成本水价＋环境水价。
水按经济属性一般分为自然水、产品水、商品水（即水利工程供水）。由于水的可再生性和效应的正负性，自然水又分为水资源和弃水（洪水等），商品水又衍生出退水（废污水等）。由于社会发展，水利工程的普及，产品水已逐步萎缩，目前我们需要研究水权的水种主要为：水资源、水利工程供水以及弃水（洪水等）、退水（废污水等）四种。
一、水资源的水权
１所有权
《宪法》第九条、《水法》第三条都明确规定：“水资源属国家所有，即全民所有。”这是国家凭藉政治权力用法律的形式明确规定的。怎样才能体现国家对水资源所有权事实上的拥有呢？
在我国社会主义实践的过程中，长期受计划经济——产品经济的思想指导，对社会主义的商品经济、市场经济有一个深化认识的过程，直到党的十一届三中全会前后才逐步认识到社会主义经济不是产品经济，一切经济活动都应纳入到市场经济的运行轨道。马克思认为：“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”（《资本论》三卷７１４页）。要把土地、水、矿产、森林等自然资源的开发利用纳入到市场经济的轨道，就必须使这些资源商品化，所谓自然资源商品化就必须使这些资源具有一定的价格形态收费标准，采用“税”或“费”的方式来实现这一经济形式——即采用法律手段，使这些自然资源在经济形态上“地租”化。《水法》第三十四条规定：“对城市中直接取用地下水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江、河、湖泊取水的可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”《水法》颁布后，我国城市地下水资源费已普遍征收，而地表水资源费尚有少数省未曾开征，而且从１９８８年《水法》实施以来时至今日已１２年，在我国虽然已有２０多个省自治区、直辖市制定了水资源费征收办法，但一直未有国家统一制定的水资源费征收、管理、使用办法。马克思指出：“不付地租的各种情况……都意味着土地所有权的废除，即使不是法律上的废除，也是事实上废除”（《马克思、恩格斯全集第２５卷第８４６页）。因此说，虽然从法律上已规定了国家对水资源的所有权，但国家和部分未实行征收地表水资源费的省，在事实上并未获得水资源的所有权。当然已对地表水开征水资源费的省，从省一级及市、县相关层面上说已从事实上获得了水资源的的所有权。
２分配权
分配权又称处分权，即处置分配的权力。这一权力一般是随着所有权同时产生的，谁具有所有权，谁就拥有分配权。因此水资源的分配权应属国家。
１９９３年国务院以１１９号令的形式颁布的《取水许可制度实施办法》以下简称《办法》，实际上就是调整国家与取用水资源者的关系，体现国家对水资源拥有分配权的一个法规。由于自然水和商品水等经济属性的复杂性、交叉性和兼融性的存在加之由于水利工程普及化、绝大部分消费者的用水均使用的水利工程供水，对使用水利工程供水的，其水资源的分配权只能以影子的形态伴随着水利工程供水的分配权同步发挥作用。
３经营权
水资源必须经过工程措施水工程或机械才能够在某一地点为满足某种用途被利用。自然水水资源通过工程措施，其经济属性就起了变化，已从自然水转化成产品水或商品水了。国家对于属一般产品水性质的取水给予了特许，不需申请取水许可。而对属于开发、经营的取水即一切以提供他人用水为目的的取水指取用水资源均实施了取水许可制度。《办法》第十二条规定：“国家、集体、个人兴办水工程或者机械提水设施的，由其主办者提出取水许可申请。”即使用国家财政资金的政府部门包括水利部门、企事业单位以开发、经营水为目的的取用水资源，同样必须向水行政主管部门提出取水申请。在这里，我们可以看出国家对待水资源水权采取的是将所有权、分配权政治权力和经营权财产权力分离的原则。
４使用权
水资源使用权的拥有者是如下几种对象：
（１）经国家特许不需要申请取水许可和免予申请取水许可的直接取、用水人。这部分取用水一般用量很少。
（２）经国家批准取水并缴纳水资源费，使用水工程或机械取用水资源直接提供自己使用的法人、个人和外商。这部分用水有一定的量特别是地下水资源，但在总的水资源耗用量中所占比例不大。其水资源使用权是直接从国家获得。
（３）购买水利工程提供的商品水的消费者。他们在通过购买水利工程供水使用权的同时获得了水资源使用权。因此说水资源的使用权和经营权一样同样以影子的形态附着于水利工程所供之水的水权身上，但其所附着的是水利工程供水的使用权，这一权力是通过水利工程供水的交易行为已转移给了商品水的最终消费者。消费者水资源的使用权是间接从国家获得的。
二、水利工程供水权
１所有权
《水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。”国务院１９８５年专门制定发布了《水利工程水费核订、计收、管理办法》以下简称《水费办法》，其中第一条规定：“工业、农业和其他一切用水户，都应按规定向水利工程管理单位交付水费。”由此我们可以看出：
（１）一切用水户都应交付水费——说明水利工程供水是一种销售和购买关系。
（２）水费的“交付”与水资源费的“征收”在经济学概念上有质的区别。一是商品的交易关系，是财产权力的体现；一是国家有偿征纳关系，是国家权力的体现。
（３）水费向供水单位交付，而不是交给各级代表国家行使权力的水行政主管部门，说明水利工程所供之水的所有权，属于供水的水利工程管理单位这一由于投资而形成的实体。供水单位的所有权，从１９９３年财政部颁布的《水利工程管理单位财务管理办法》中，已明确规定属于水利工程的投资者即属于对水利工程管理单位投资的国家、法人、个人、外商和投劳折资的群众等。因此说水利工程供水的所有权属供水工程的投资者。
２分配权
水利工程供水的分配权，同样从属于所有权，应属于供水工程的投资者。这一权力真正的掌握者一般是由供水工程所有者委托经营者具体掌握，而且这一分配权往往又是通过供水的销售行为实现的。一切投资者生产的商品都要按市场经济的法则，按商品价值规律进行配置，商品水同样不应离开这一规律，一般总是优先分配给有购买商品水能力的用水户。但是投资者在兴办供水工程申请取水许可时就必须向代表国家的水行政主管部门申报取水使用方向和定期申报取水计划，因此国家对水资源配置的影子权力，同时也在制约着水利工程供水的分配权。可见水利工程供水的分配权是受水资源分配权的影子权力和水利工程的投资者、经营者——即国家权力和财产权力双重制约的混合权力。对水利工程所供之水的配置除特殊干旱年份须按水资源规定的分配顺序供水，一般情况下均要适应市场的需求，实行优水优用、优价优供的按商品水价值规律办事，用经济杠杆调节水利工程供水的分配，从而达到真正实现水资源优化配置。
３经营权
在水利工程所供之水是商品水这一大的前提下，根据社会主义市场经济的五大特征之一的“企业自主”这一特征要求，对水利工程供水的经营权同样应采取所有权与经营权分离，政企、政事分开的原则将经营权从水行政主管部门政府交给水利工程供水单位事业或企业。
４使用权
水利工程供水的使用权是属具有交付水费能力的商品水的购买者——最终消费者。这是包括个人、企事业单位及国家指财产权力等购买者，由于生活、生产、环境、生态等需要，按水价向供水单位交付水费后所取得商品水的消费权。这些商品水的消费者，可以自由地支配购买到的商品水用途，实现最终的水消费即水使用和水消耗。
这里存在一个国家为了公益性目的如抗旱、跨流域调度使用供水单位所供之水的问题。笔者认为应和其他个人和企事业单位一样，按价值规律办事，应在由公共财政向水利工程供水单位支付水费后才能取得使用权，不应该动用国家权力，无偿或低偿取得水利工程供水的使用权。如果是直接取用水资源的，也应由以财产权力出现的国家向属地的水行政主管部门缴纳水资源费，再按统一规定的比例进行象征政治权力的国家——各级政府的分配。
三、水权的利益及义务
１水资源水权的利益及治理弃水的义务
水资源属国家权力，征收水资源费是国家权力及其得到利益的实质性的体现。而和水资源并存的自然水中的弃水洪水等给人们带来的却是灾害。《防洪法》第四条规定：“开发利用和保护水资源应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则。江河、湖泊治理以及防洪工程设施建设应当符合流域综合规划与流域水资源的综合开发相结合。”这里把对水资源的利用和对弃水洪水等的治理通过两个“结合”辩证地联在一起了。从法学的观点讲权利和义务是并存的，有权利就应承担义务。因此，国家既规定了国家具有征收水资源费这一水利的权益，也就相应地需要承担治理弃水洪水等防治水害的义务。征收水资源费的各级政府都应挑起防治洪水灾害的责任。水资源费征收的标准中也应充分考虑这一因素。
２水利工程供水水权的利益及治理退水的义务
水利工程供水是所有者的权力，并因管理需要其所有权、分配权，经营权为所有者、经营者执掌，而使用权却因交易行为的存在不断转移为消费者所有。按权利与义务并存的法学原则，对与水利工程供水相对应的退水废污水等的治理则应由两个层次的受益对象来承担，第一层次为水利工程供水的消费者，他们是退水废污水等的直接产生者，他们应对退水进行治理做到达标排放。这一层次能实施的主要是产生点污染原的工矿企业。而其他产生面污染源的是大量的分散的居民生活退水和农业退水，这些退水是无法由这些消费者自己实施治理的，则产生第二个层次即应由水利工程供水的所有者经营者承担这一义务。水利工程供水单位所有者、经营者对这些义务的承担，在方法上实施退水废污水等集中处理达标排放；在管理上，实施水务一体化管理，供水、退水废污水等统一管理；在经济上，将退水废污水等防治费用统一纳入水价收取。
退水废污水等一般是就地退出至水利工程供水的载体河道、渠道之中，而往往又会因弃水的产生汇入江河、湖泊，退水废污水等如不治理达标，不仅将严重地影响水利工程供水，也同样地会影响水资源的质量。同时我们知道水资源水权中所有权这一实质权利为国家所有，而其他三权则均以影子权力延伸至水利工程供水水权之中，因此防治退水废污水等对水利工程供水和水资源双重水体的危害，不仅仅是水利工程供水所有者经营者、消费者的义务，同样也是水资源所有者的责任——必须对退水废污水等治理的高运行成本予以适当扶持。
四、几点结论
１水权分水资源水权和水利工程供水水权两种。水资源水权是国家的政治权力，水利工程供水水权是所有者的财产权力。拥有水权的实质象征即拥有的权利是：水资源水权——全面收取水资源费，水利工程的供水水权——水费变水价。
拥有权利的水权相应应承担的义务：水资源水权——治理弃水洪水等，减除或免除水灾；水利工程供水水权——防治退水废污水等，确保水环境洁净。
２国家应尽快制定统一的含有中央级水资源费的征收、使用、管理办法。水资源费是国家财政收入，应根据国家和各地水资源丰缺及需求状况，财政优劣状况，及弃水洪水等防治和水资源管理等必须的投入和经费需求状况制定。
３建议国家尽快出台《水价办法》取代１９８５年的《水费办法》，按市场经济法则办事，还水价制定权给水利工程供水的所有者和经营者，由水利工程管理单位制定水价。水价的构成为：水资源费或原水水价＋成本水价＋环境水价。
