关于建立水权与水市场制度的思考
中国水利报
2001-12-25
水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。为应对水资源紧缺日益严重的形势，必须建立水权、水市场制度，实行水资源有偿使用和转让制度，以优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。
一、我国水权转让可能出现的几种形式
我国现行的许多法律都有计划经济的烙印，有关水资源的法律制度不健全。但也有了一些水权的法律规定，出现了一些水权转让的实践，如：2000年浙江东阳和义乌两市签订的转让横锦水库部分水商品使用权的协议，就是一次水商品使用权转让的成功实践。随着我国市场经济体制的逐步建立和我国《水法》等法律法规的修改完善以及水市场的发育，将允许水资源使用权依法有偿转让。水权转让可能出现以下几种主要形式：
牗1牘直接从地下、江河或者湖泊取水的取水权转让的形式。我国《水法》和《取水许可制度实施办法》规定国家对直接从江河、湖泊或者地下取水，实行取水许可制度，申请取水许可证，并依照规定取水。依法拥有取水权者，可以依法有偿转让自己的取水权的全部或一部分。
牗2牘水资源开发利用权转让。已经取得直接从地下或者江河、湖泊取水权，但是没有兴建水工程的，这时转让的取水权，或称水资源使用权实际上是一种水资源开发利用权，主要指兴建水电站、供水等工程，这种水资源使用权的转让可以采取招标、拍卖、议价等形式转让。另外，还有已建水工程或正在建设的水工程取水权的转让形式，包括水工程的同时转让。
牗3牘取用水工程控制水域内水的使用者转让水商品使用权的形式。这种形式的转让是指从水工程控制的水域取水的，将自己全部的或部分的取用商品水的权利转让给另一方的行为，这也是一种水商品使用权的转让。
牗4牘各行政区域的水量转让的形式。水资源是一种动态的、活动的自然资源。因此，首先要调查评价搞清楚各区域、流域的水资源量，然后由国家根据不同的水平年的水资源量，对各省、自治区、直辖市进行水量分配，这是一种省际水权初始分配。然后再决定下一层次的水量分配。水量分配完成后，具有富余水资源的行政区域可以将富余水权转让给其他行政区域。
二、关于建立水权和水市场制度框架的建议
在我国这样一个降雨时空分布严重不均，年际丰枯变化大，南北水资源量差异较大，东、中、西部经济发展水平差异较大的国度里，建立水权和水市场制度是一个漫长的历史过程。但是严峻的水资源供需矛盾又迫使我们要加快水权和水市场制度的建设步伐，深入研究水资源开发利用过程中产权所属、产权收益和产权经营问题，水权的初始界定、分配、交换和定价问题，水权取得的条件、原则和程序，水权转让的条件、原则和程序，水权交易的监督管理，水权的权利分离和分割，水权的期限等等。这是一项艰巨复杂的系统工程和制度创新工作，不可能一蹴而就，需要在有些河流或区域进行试点并借鉴外国的水权理论和一些成功经验。同时要在已有水权法律制度和水权交易实践的基础上，研究适应中国特色的水权理论。
1．要认真调查评价水资源量和制定用水定额。通过水资源调查评价摸清全国、各流域和各行政区域的水资源量是建立水权和水市场制度的基础和前提条件。只有搞清楚全国、各流域和各行政区域的水资源量和可利用量，才能在全国范围对各省级区域分配水，进而再向下级行政区域层层分配水量。
制定各行业生产用水定额和各行政区域生活用水定额。通过制定各行业生产用水和生活用水定额，才能在已知全国可利用水资源量，各省级区域水资源量以及各省级区域经济发展情况、生态环境情况的基础上科学确定水量分配到各省级区域，然后据此再层层分配水量到地（市）级行政区域、县（市）级行政区域。
2．分配水量。完成各级行政区域的水量分配方案，确定各自的水量，然后在各行政区域完成向各水权人的水权的初始配置。
水作为一种自然资源，是人类生活和生产的生命线。因此要首先考虑人的基本生活用水需求的水权，即人基本的生活需求的水量，这种水权不允许转让。其次是农业用水，再次是生态环境的基本需求用水，最后是工业等其他行业用水的水权。这是水权的一级市场，是政府以水资源所有者的身份将水资源的使用权转让给各个用水者。
3．建立水市场。在完成水权的初始配置后，就需要建立水市场，以实现水资源产权和水商品产权的有偿转让，以优化配置水资源，实现水资源的高效利用。这是水权的二级市场。
建立管理水权和水市场运行的机构，这里包括管理机构、仲裁机构、监督机构。
划分水权交易的单元。这种单元的确定是为了明确交易的监督管理者。
4．加快完善和建立水权和水市场制度的立法。我国的水权和水市场制度是在社会主义市场经济条件下建立和运行的一种新制度，而市场经济本身是法制经济。这是因为市场经济通过交易来实现自己的功能，而要交易就要有契约牗合同牘，有契约就要维系契约的稳定和正常运行，要维系契约就要有法制，因为契约主要是通过法制来维系的。因此，市场经济虽然是充分自由的经济，但是市场经济并不是无序的经济，而是有序化的经济，市场经济越关注自由，也就同时越强调法制。因为自由和法制两者不是对立的。只有法制，才能维护市场经济的自由。法律和制度是反映市场经济内在要求，是调节市场经济关系的主要手段。因此，为了建立水权和水市场制度，就必须加快立法进程。
水利部政策法规司 王治
一、我国水权转让可能出现的几种形式
我国现行的许多法律都有计划经济的烙印，有关水资源的法律制度不健全。但也有了一些水权的法律规定，出现了一些水权转让的实践，如：2000年浙江东阳和义乌两市签订的转让横锦水库部分水商品使用权的协议，就是一次水商品使用权转让的成功实践。随着我国市场经济体制的逐步建立和我国《水法》等法律法规的修改完善以及水市场的发育，将允许水资源使用权依法有偿转让。水权转让可能出现以下几种主要形式：
牗1牘直接从地下、江河或者湖泊取水的取水权转让的形式。我国《水法》和《取水许可制度实施办法》规定国家对直接从江河、湖泊或者地下取水，实行取水许可制度，申请取水许可证，并依照规定取水。依法拥有取水权者，可以依法有偿转让自己的取水权的全部或一部分。
牗2牘水资源开发利用权转让。已经取得直接从地下或者江河、湖泊取水权，但是没有兴建水工程的，这时转让的取水权，或称水资源使用权实际上是一种水资源开发利用权，主要指兴建水电站、供水等工程，这种水资源使用权的转让可以采取招标、拍卖、议价等形式转让。另外，还有已建水工程或正在建设的水工程取水权的转让形式，包括水工程的同时转让。
牗3牘取用水工程控制水域内水的使用者转让水商品使用权的形式。这种形式的转让是指从水工程控制的水域取水的，将自己全部的或部分的取用商品水的权利转让给另一方的行为，这也是一种水商品使用权的转让。
牗4牘各行政区域的水量转让的形式。水资源是一种动态的、活动的自然资源。因此，首先要调查评价搞清楚各区域、流域的水资源量，然后由国家根据不同的水平年的水资源量，对各省、自治区、直辖市进行水量分配，这是一种省际水权初始分配。然后再决定下一层次的水量分配。水量分配完成后，具有富余水资源的行政区域可以将富余水权转让给其他行政区域。
二、关于建立水权和水市场制度框架的建议
在我国这样一个降雨时空分布严重不均，年际丰枯变化大，南北水资源量差异较大，东、中、西部经济发展水平差异较大的国度里，建立水权和水市场制度是一个漫长的历史过程。但是严峻的水资源供需矛盾又迫使我们要加快水权和水市场制度的建设步伐，深入研究水资源开发利用过程中产权所属、产权收益和产权经营问题，水权的初始界定、分配、交换和定价问题，水权取得的条件、原则和程序，水权转让的条件、原则和程序，水权交易的监督管理，水权的权利分离和分割，水权的期限等等。这是一项艰巨复杂的系统工程和制度创新工作，不可能一蹴而就，需要在有些河流或区域进行试点并借鉴外国的水权理论和一些成功经验。同时要在已有水权法律制度和水权交易实践的基础上，研究适应中国特色的水权理论。
1．要认真调查评价水资源量和制定用水定额。通过水资源调查评价摸清全国、各流域和各行政区域的水资源量是建立水权和水市场制度的基础和前提条件。只有搞清楚全国、各流域和各行政区域的水资源量和可利用量，才能在全国范围对各省级区域分配水，进而再向下级行政区域层层分配水量。
制定各行业生产用水定额和各行政区域生活用水定额。通过制定各行业生产用水和生活用水定额，才能在已知全国可利用水资源量，各省级区域水资源量以及各省级区域经济发展情况、生态环境情况的基础上科学确定水量分配到各省级区域，然后据此再层层分配水量到地（市）级行政区域、县（市）级行政区域。
2．分配水量。完成各级行政区域的水量分配方案，确定各自的水量，然后在各行政区域完成向各水权人的水权的初始配置。
水作为一种自然资源，是人类生活和生产的生命线。因此要首先考虑人的基本生活用水需求的水权，即人基本的生活需求的水量，这种水权不允许转让。其次是农业用水，再次是生态环境的基本需求用水，最后是工业等其他行业用水的水权。这是水权的一级市场，是政府以水资源所有者的身份将水资源的使用权转让给各个用水者。
3．建立水市场。在完成水权的初始配置后，就需要建立水市场，以实现水资源产权和水商品产权的有偿转让，以优化配置水资源，实现水资源的高效利用。这是水权的二级市场。
建立管理水权和水市场运行的机构，这里包括管理机构、仲裁机构、监督机构。
划分水权交易的单元。这种单元的确定是为了明确交易的监督管理者。
4．加快完善和建立水权和水市场制度的立法。我国的水权和水市场制度是在社会主义市场经济条件下建立和运行的一种新制度，而市场经济本身是法制经济。这是因为市场经济通过交易来实现自己的功能，而要交易就要有契约牗合同牘，有契约就要维系契约的稳定和正常运行，要维系契约就要有法制，因为契约主要是通过法制来维系的。因此，市场经济虽然是充分自由的经济，但是市场经济并不是无序的经济，而是有序化的经济，市场经济越关注自由，也就同时越强调法制。因为自由和法制两者不是对立的。只有法制，才能维护市场经济的自由。法律和制度是反映市场经济内在要求，是调节市场经济关系的主要手段。因此，为了建立水权和水市场制度，就必须加快立法进程。
水利部政策法规司 王治
