4月27日，汪恕诚部长在部机关做了《水权管理与节水社会》的专题报告，就水资源承载能力、跨流域调水与区域经济发展及水权、节水等做了深刻阐述。结合对报告的学习，现从法律的角度谈几点学习体会。

　　一、水资源归国家所有是当今世界发展趋势

　　世界许多国家和地区通过立法确立了水资源的国家所有制，同时规定任何人都有用水的权利。

　　法国《水法》（1992年）规定：水是国家共同资产的一部分。作为一种可利用资源，在尊重自然平衡的同时，其保护、增殖以及开发应当符合大众利益，用水的权利属于所有人。

　　俄罗斯联邦《水法》（1995年）规定："水体可以属俄罗斯联邦所有，也可以属俄罗斯联邦各州、区所有。在国家所有权下，一个水体不能同时分属于几个州、区所有。""所有一切水体，包括那些不属于个别市镇、公民和法人所有的零散水体，均应属国家所有制范畴。"这些所有权由水法规定的国家有关权力机构代表俄罗斯联邦及各州、区行使权力。

　　南非共和国《水法》序言指出："水是一种属于全体人民的自然资源……应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用，包括公平公正地分配水源，使其得到有效的利用和分配，以及处理一些国际水事项。"

　　日本《河川法》（1995年）规定：江河属国家产业，它的保护、利用及管理应予恰当进行，应力求达到规定的各项目标。江河水流不得隶属于私人所存。

　　我国《宪法》规定：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

　　二、政府对水资源配置发挥主导作用

　　市场和政府是水资源配置的两条基本途径。市场是在已获得水权的用水户之间通过交易进行配置，而政府对水资源的配置（尤其是初始水权配置）起主导作用。

　　1．政府有权代表人民行使水资源配置的权力。我国的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，执行机关是中央和地方各级人民政府。水资源是国有（全民所有）财产，政府作为国有水资源的管理者，有权以强制性行政手段分配水资源。在政府对水资源的配置中，客体是特定区域的水资源，主体是政府与申请取（用）水者（地区、单位或个人）。政府与取水者之间是管理与被管理的关系，即行政法律关系，适用行政法来调整。水资源政府配置应当全面贯彻"依法行政"的原则，做到主体合法（由法律授权的、政府主管水资源的部门或流域管理机构进行水资源配置，其他部门或单位无权干预），程序合法（遵循法定程序，保障申请用水者的合法权益），内容合法（合理配置水资源，兼顾公平与效益）。被管理者对政府配置不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，保障自己合法的用水权。

　　2．政府在配置资源中起宏观调控的作用。我国的水市场只能是一个准市场，即通过实行流域与区域相结合的水资源统一管理，流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场需求加以配置。在市场配置资源的过程中，政府对市场进行监管，用水户将配额内节余的水有偿转让给其他用水户，应经主管机构审批，不允许自由倒买倒卖。因此，汪部长指出，实现水资源有效管理的途径，就是政府宏观调控、民主协商和水市场三者的结合。

　　3．国务院水行政主管部门是水资源所有权的代表。虽然法律规定水资源的所有权属于国家，但长期以来，谁代表国家行使所有权及所有权如何行使却不明确，所有权、使用权、行政权三权混淆，常常以行政权、使用权管理代替所有权管理，使国家所有权被肢解，国家作为所有者的代表地位模糊，致使所有者的责、权、利无人监督落实，甚至资源的开发利用者侵吞所有者的权益，也无人代表所有者站出来，所有权管理事实上被淡化了。于是争夺水资源开发使用权的纠纷强烈反映出来。部门与部门、政府与政府、地区与地区、单位与单位、个人与个人以及他们相互之间在水资源开发利用方面的纠纷愈演愈烈，协调难度很大。因此，必须明确国家所有者的代表。根据目前的法律规定，国务院水行政主管部门是水利部，由水利部或其授权的流域管理机构作为国家所有权的代表既符合法律的规定，又最符合中国的实际。

　　4．政府配置水资源必须以所有权与使用权明晰为前提。水资源优化配置的出发点和归宿是节水、提高水的利用率、保护水资源和生态系统、促进经济社会的可持续发展。政府配置水资源，应统筹兼顾各地区、各行业的用水需求；发挥水资源的效益，保障经济社会的可持续发展；保护水资源和生态系统。政府的水资源配置政策应当发挥调节、指导作用，调节流域经济发展、产业布局和工艺，促进节水，民主协商。

　　水资源在管理和开发利用中权、责、利不明确，就会造成部门之间、地区之间以及中央与地方之间相互掣肘，各自为政，使水资源的管理和开发利用名义上是统一的，实际上陷入盲目混乱的状态之中。地方政府在没有相应的经济利益驱动和约束机制的条件下并不考虑本地区的资源条件，对资源开发、经济结构调整缺乏责任心。比如，一遇缺水就考虑调水，而不考虑经济结构调整和特色经济的发展。如果考虑到调入与调出地区经济利益的相对独立性，承认地方的水资源使用权，就会自然地立足于本地区的资源条件，合理发展区域经济。

　　三、跨流域调水必须以水权为基础，综合考虑各方利益

　　水资源优化配置的原则是：公平、效益、协调。公平是指保障全民用水的权利；效益是指提高用水效率，充分发挥水资源功能；协调是指保护水资源和生态系统，使人与自然协调共处。水资源属于全民所有，每个人都有用水的权利。权利与义务是共生的，任何个人或单位、地区的用水都不应妨害其他人合法的用水权。公民、单位、地区之间用水权利的相互交织，产生了用水顺序、用水量、取用水地点等问题，客观上要求政府进行水权管理，以保障用水公平，提高用水效益。

　　跨流域调水是政府优化配置水资源的一种重要手段。我国水资源时空分布不均，北方地区严重缺水。我们不能消极适应自然环境，应通过跨流域调水改善全国水资源布局，保障缺水地区的经济和社会持续发展，并改善生态。因此，汪部长指出："跨流域调水是我国21世纪水利的一大特点。"但跨流域调水应当非常慎重。我们不能不顾客观规律，盲目改造自然。应当积极探求自然规律，尊重自然规律，自觉运用自然规律。要因地制宜，根据当地自然资源、生态系统、社会人文等具体情况，确定经济结构和社会发展方向。同时不应把调水工程当做喝"大锅水"的手段，要避免水资源平均化，科学处理调水区与被调水区的关系。正如汪部长指出的："调水区的水资源承载能力的提高是基于被调水区的水资源承载能力的降低，调水区的经济社会发展一定不能造成被调水区的生态系统恶化。"

　　水权管理是依法治水的一项重要内容，是政府管理水资源的一种先进手段。在"依法治国、建设社会主义法治国家"的背景下，政府不能再以过去计划经济体制下行政命令的方式管理水资源，而应当在民主、法治的基础上，充分尊重、保障公民的用水权利，依法行政，依法管理水资源。通过立法明确水资源的权属，确定用水户相互之间的权利义务，规范取用水行为，维护取用水秩序，保护水资源和生态系统，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（水利部发展研究中心"水权与水价"课题组）