水利部部长汪恕诚谈南水北调工程
水利部
2002-01-14
我国南水北调东、中、西三线工程规划已全部通过了专家审查，意味着工程的实施已经呼之欲出。据最新消息，东线山东段前期工作目前已准备就绪，有望今年首先开工。日前，本报记者就我国南水北调工程的有关问题，采访了水利部部长汪恕诚。
记者：大家都知道，南水北调工程的提出至今已经快50年了。最近，南水北调东、中、西三线工程规划全部通过了专家审查，有可能就要开工了。请您给我们谈谈南水北调工程的有关情况。
汪恕诚：要回答这个问题，必须对中国水资源配置现状有一个了解。因为，中国水资源配置现状是南水北调的理论基础。
中国是一个水资源短缺的国家，我国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第六位，但人均占有量只有2300立方米，约为世界人均水平的1/4。由于我国特定的自然地理条件，水资源时空分布严重不均，北方水少，南方水多。长江以北水系的流域面积占国土面积的63.5％，水资源量却只占全国的19％；西北内陆河地区面积占35.3％，水资源仅占4.6％。北方地区长期干旱缺水，尤其是黄淮海地区人均水资源量仅为全国平均水平的22％，是我国水资源供求矛盾最突出的地区。目前华北地区地下水已经超采，地下水位下降得很快，如北京市公主坟一带的地下水位已经到了基岩，基本抽干了。按照现在的速度，再过10年华北地区的地下水也将难以支撑。
虽然现在一方面缺水、一方面浪费严重是事实，但现实告诉我们，节水已经不足以解决许多城市的缺水问题。跨流域调水便成为我国北方许多城市的必然选择，其中包括南水北调。
记者：文汇报一直在关注南水北调工程前期的进展，这些年，我作为文汇报记者陆续参加了对南水北调工程东线和中线的考察；1997年夏，又随黄河水利委员会南水北调工程西线考察队参加了对西线的考察，也是当时第一位进入西线的记者。那么，您认为，南水北调工程的关键是什么？是技术，还是资金？
汪恕诚：从工程技术上看，南水北调难度不大，资金筹集也不是太大的问题，难点则是在人的认识上。重要的问题就是如何处理调水和充分利用当地水资源之间的关系。换一句话说，南水北调的难度主要不在工程和资金，而在于如何处理人和自然的关系。
水利工程本身应该是生态工程。南水北调是为了更好地、更宏观地保护生态环境，维护生态系统的平衡，应该在节水的前提下考虑调水。如果搞了调水工程，人们仍然用“便宜”的地下水而不使用调来的水，生态将继续遭到破坏；如果调水不以节水为前提，则有可能造成大调水、大浪费、大污染。具体地说，南水北调工程应有两个目的，一是满足北方经济社会发展的水资源需求；二是保护生态，要通过水资源的配置，使北方地区已经遭到破坏的生态系统有所改善。这两大目的是同等重要的。因此我们搞南水北调，一个很重要的战略思想，就是通过水资源的可持续利用，来保障经济社会的可持续发展。
记者：我记得您曾提出过一个“资源水利”的思路，并认为，我国的水利工作要实现从工程水利向资源水利的转变。那么，在南水北调工程上又如何体现呢？
汪恕诚：以资源水利的思路来思考南水北调，注意力就不是仅仅集中在工程上，而要对水资源和社会经济发展的关系进行综合考虑。首先，要充分利用本地水资源，要搞节水；其次是抓水资源的保护；最后再研究调水的问题，要通过计算需水量来确定工程量。但是，过去则是工程在先，简单地以工程去满足需求；现在工程量是根据水资源合理配置的要求来确定。工程水利注重开发、利用、治理，而资源水利注重节约、保护、配置，把水作为国家的战略资源来看待，并把维系良好的生态系统作为水利的战略任务。
从工程水利的思路转向资源水利的思路，即要想成功地建设和经营管理南水北调，充分发挥调水工程的功能与效益，就必须认真研究水权和水市场的问题，研究实现水资源优化配置的经济手段。
南水北调工程是远距离、跨流域的调水，必然带来水资源供需关系的变化。比如，通过调水工程实现调水之后，与原有供水关系如何处理？如何用经济手段进行调整？再比如，黄河断流问题如何解决？地下水严重超采引起生态、环境破坏问题如何控制？有限的水如何分配？水价上调的理论依据是什么？等等。
过去，我们国家在计划经济情况下做了很多调水工程，都是国家财政拿钱，地方受益，很少考虑这些问题。在这种情况下，要水的城市或者工程设计人员总是把供水能力设计得过高，规模过大，解放以来建的几乎所有引水工程规模都偏大，一般都要大一倍左右。
在今天搞南水北调，必须改变这种情况，尽可能地准确计算水的需求，以市场经济原则进行运作。我们设计了一个股份制运作的模式。比如，以中线为例，搞个股份公司，中央占60％股权，地方占40％；代表国家拥有股权的不光是长江水利委员会，把黄河水利委员会、海河水利委员会都吸收进来，长江委相对控股。中线那一块，有十几个城市需要水，那么就请这些城市的市长们，算好自己未来的水需求账，然后就根据这个需水量来确定这个城市在南水北调中间的份额。要的水越多，股权就越大，相应地资本金就要掏得多。股份公司成立后，将来每年投资多少，建设多大规模，整个程序包括融资，都应该是企业行为。当然，水利部代表政府负责协调和组织，对南水北调的成败要负责。
地方的资本金从哪儿来？可以把现在的水价逐步提高到南水北调通水以后的水价，以涨价所得作为地方股份的资本金来源。这有四个好处，一是涨水价有利于节水；二是可以筹集到一笔资本金；三是不会乱要份额，有利于控制建设规模；四是南水北调通水以后水价平稳过渡，不至于引起价格剧烈波动。
记者：南水北调工程与以往的水利工程的不同点，就在于引入了市场机制。那么，将来通水后，水价怎么制定呢？
汪恕诚：在计划经济情况下的调水工程，缺水地区缺水量指标往往定得很高，而通水以后，又反过来喊水贵，用不起，导致工程建成后总是达不到设计规模。这种资源浪费非常明显。
如果南水北调工程继续沿袭过去的模式，很可能成为新的闲置物。因此，南水北调的建设和经营管理，将按水权的理论调价，用价格杠杆使天然水、地下水、黄河水和长江水等各种用水的水价大体协调。
调水的水价肯定高于本地的水价，因为它的成本高，这会促使当地更好地搞节水。如果调来的水跟原来的水价格没什么变化，就很可能出现“大调水、大浪费”。当然还必须考虑到居民的承受能力。调水是对当地水源的一个补充，大体上调来的水占20％，而当地的水占80％，因此在确定水价时，应把调来的20％水的高水价附加到80％的原来的水的水价上，这样水价就不会涨得太高。这个水价会让你在用的时候感到心疼，但又能够承受得起，这么一个水价位置是比较合适的。
通水以后，实行两部制水价，即容量水价和计量水价。什么叫容量水价？这是固定成本部分，用和不用都要交钱。计量水价就是用多少水交多少钱，对超出用水指标的部分实行累进加价，超得越多，加价越高。
这实际上就通过水权关系，建立了一个水市场。当初各个缺水的城市确定了股权比例，实际上就是花钱买了水权，将来运行的时候，如果用水超出了指标，说明你获取的水权是人家转让的，那么这部分费用应该高一些。
比如说，以黄河为例，如果山东用水超过了指标，意味着超用的那部分水权是上游省份转让的，超用部分的水应该实行高价，以促使其节水；多收的水费付给转让出水权的上游省份，这样，上游省份也会搞节水。建立了这种机制，上下游都会朝节水的方向努力。
现在山东省境内用水，有的用地下水，有的用黄河水，有的用天然降雨水库水。南水北调通水后，如果不用水价的机制去调整，就会继续超采地下水，继续大量引用黄河水，而不用长江水。所以，一定要按水权的理论使各种用水水价大体协调，用价格杠杆抑制地下水的开采；黄河按计划用水，不足部分用长江水补给，这样才能实现保护生态的目的。
这一套办法其实是国家宏观调控和市场机制相结合。这就很可能走出一条水利的新路子，形成一个国家宏观调控、公司市场运作、用水户参与管理的新体制。
记者：大家都知道，南水北调工程的提出至今已经快50年了。最近，南水北调东、中、西三线工程规划全部通过了专家审查，有可能就要开工了。请您给我们谈谈南水北调工程的有关情况。
汪恕诚：要回答这个问题，必须对中国水资源配置现状有一个了解。因为，中国水资源配置现状是南水北调的理论基础。
中国是一个水资源短缺的国家，我国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第六位，但人均占有量只有2300立方米，约为世界人均水平的1/4。由于我国特定的自然地理条件，水资源时空分布严重不均，北方水少，南方水多。长江以北水系的流域面积占国土面积的63.5％，水资源量却只占全国的19％；西北内陆河地区面积占35.3％，水资源仅占4.6％。北方地区长期干旱缺水，尤其是黄淮海地区人均水资源量仅为全国平均水平的22％，是我国水资源供求矛盾最突出的地区。目前华北地区地下水已经超采，地下水位下降得很快，如北京市公主坟一带的地下水位已经到了基岩，基本抽干了。按照现在的速度，再过10年华北地区的地下水也将难以支撑。
虽然现在一方面缺水、一方面浪费严重是事实，但现实告诉我们，节水已经不足以解决许多城市的缺水问题。跨流域调水便成为我国北方许多城市的必然选择，其中包括南水北调。
记者：文汇报一直在关注南水北调工程前期的进展，这些年，我作为文汇报记者陆续参加了对南水北调工程东线和中线的考察；1997年夏，又随黄河水利委员会南水北调工程西线考察队参加了对西线的考察，也是当时第一位进入西线的记者。那么，您认为，南水北调工程的关键是什么？是技术，还是资金？
汪恕诚：从工程技术上看，南水北调难度不大，资金筹集也不是太大的问题，难点则是在人的认识上。重要的问题就是如何处理调水和充分利用当地水资源之间的关系。换一句话说，南水北调的难度主要不在工程和资金，而在于如何处理人和自然的关系。
水利工程本身应该是生态工程。南水北调是为了更好地、更宏观地保护生态环境，维护生态系统的平衡，应该在节水的前提下考虑调水。如果搞了调水工程，人们仍然用“便宜”的地下水而不使用调来的水，生态将继续遭到破坏；如果调水不以节水为前提，则有可能造成大调水、大浪费、大污染。具体地说，南水北调工程应有两个目的，一是满足北方经济社会发展的水资源需求；二是保护生态，要通过水资源的配置，使北方地区已经遭到破坏的生态系统有所改善。这两大目的是同等重要的。因此我们搞南水北调，一个很重要的战略思想，就是通过水资源的可持续利用，来保障经济社会的可持续发展。
记者：我记得您曾提出过一个“资源水利”的思路，并认为，我国的水利工作要实现从工程水利向资源水利的转变。那么，在南水北调工程上又如何体现呢？
汪恕诚：以资源水利的思路来思考南水北调，注意力就不是仅仅集中在工程上，而要对水资源和社会经济发展的关系进行综合考虑。首先，要充分利用本地水资源，要搞节水；其次是抓水资源的保护；最后再研究调水的问题，要通过计算需水量来确定工程量。但是，过去则是工程在先，简单地以工程去满足需求；现在工程量是根据水资源合理配置的要求来确定。工程水利注重开发、利用、治理，而资源水利注重节约、保护、配置，把水作为国家的战略资源来看待，并把维系良好的生态系统作为水利的战略任务。
从工程水利的思路转向资源水利的思路，即要想成功地建设和经营管理南水北调，充分发挥调水工程的功能与效益，就必须认真研究水权和水市场的问题，研究实现水资源优化配置的经济手段。
南水北调工程是远距离、跨流域的调水，必然带来水资源供需关系的变化。比如，通过调水工程实现调水之后，与原有供水关系如何处理？如何用经济手段进行调整？再比如，黄河断流问题如何解决？地下水严重超采引起生态、环境破坏问题如何控制？有限的水如何分配？水价上调的理论依据是什么？等等。
过去，我们国家在计划经济情况下做了很多调水工程，都是国家财政拿钱，地方受益，很少考虑这些问题。在这种情况下，要水的城市或者工程设计人员总是把供水能力设计得过高，规模过大，解放以来建的几乎所有引水工程规模都偏大，一般都要大一倍左右。
在今天搞南水北调，必须改变这种情况，尽可能地准确计算水的需求，以市场经济原则进行运作。我们设计了一个股份制运作的模式。比如，以中线为例，搞个股份公司，中央占60％股权，地方占40％；代表国家拥有股权的不光是长江水利委员会，把黄河水利委员会、海河水利委员会都吸收进来，长江委相对控股。中线那一块，有十几个城市需要水，那么就请这些城市的市长们，算好自己未来的水需求账，然后就根据这个需水量来确定这个城市在南水北调中间的份额。要的水越多，股权就越大，相应地资本金就要掏得多。股份公司成立后，将来每年投资多少，建设多大规模，整个程序包括融资，都应该是企业行为。当然，水利部代表政府负责协调和组织，对南水北调的成败要负责。
地方的资本金从哪儿来？可以把现在的水价逐步提高到南水北调通水以后的水价，以涨价所得作为地方股份的资本金来源。这有四个好处，一是涨水价有利于节水；二是可以筹集到一笔资本金；三是不会乱要份额，有利于控制建设规模；四是南水北调通水以后水价平稳过渡，不至于引起价格剧烈波动。
记者：南水北调工程与以往的水利工程的不同点，就在于引入了市场机制。那么，将来通水后，水价怎么制定呢？
汪恕诚：在计划经济情况下的调水工程，缺水地区缺水量指标往往定得很高，而通水以后，又反过来喊水贵，用不起，导致工程建成后总是达不到设计规模。这种资源浪费非常明显。
如果南水北调工程继续沿袭过去的模式，很可能成为新的闲置物。因此，南水北调的建设和经营管理，将按水权的理论调价，用价格杠杆使天然水、地下水、黄河水和长江水等各种用水的水价大体协调。
调水的水价肯定高于本地的水价，因为它的成本高，这会促使当地更好地搞节水。如果调来的水跟原来的水价格没什么变化，就很可能出现“大调水、大浪费”。当然还必须考虑到居民的承受能力。调水是对当地水源的一个补充，大体上调来的水占20％，而当地的水占80％，因此在确定水价时，应把调来的20％水的高水价附加到80％的原来的水的水价上，这样水价就不会涨得太高。这个水价会让你在用的时候感到心疼，但又能够承受得起，这么一个水价位置是比较合适的。
通水以后，实行两部制水价，即容量水价和计量水价。什么叫容量水价？这是固定成本部分，用和不用都要交钱。计量水价就是用多少水交多少钱，对超出用水指标的部分实行累进加价，超得越多，加价越高。
这实际上就通过水权关系，建立了一个水市场。当初各个缺水的城市确定了股权比例，实际上就是花钱买了水权，将来运行的时候，如果用水超出了指标，说明你获取的水权是人家转让的，那么这部分费用应该高一些。
比如说，以黄河为例，如果山东用水超过了指标，意味着超用的那部分水权是上游省份转让的，超用部分的水应该实行高价，以促使其节水；多收的水费付给转让出水权的上游省份，这样，上游省份也会搞节水。建立了这种机制，上下游都会朝节水的方向努力。
现在山东省境内用水，有的用地下水，有的用黄河水，有的用天然降雨水库水。南水北调通水后，如果不用水价的机制去调整，就会继续超采地下水，继续大量引用黄河水，而不用长江水。所以，一定要按水权的理论使各种用水水价大体协调，用价格杠杆抑制地下水的开采；黄河按计划用水，不足部分用长江水补给，这样才能实现保护生态的目的。
这一套办法其实是国家宏观调控和市场机制相结合。这就很可能走出一条水利的新路子，形成一个国家宏观调控、公司市场运作、用水户参与管理的新体制。
