□水利部水管单位体制改革课题组

　　水利部水管单位体制改革课题研究工作从去年8月份开始启动，主要开展了三方面的工作：一是对全国国有水管单位进行了一次全面普查，基本摸清了国有水管单位的家底；二是组织了7个调研组，对部分省和流域机构的70多个水管单位进行了调研，基本查明了国有水管单位目前存在的主要问题和困难；三是针对水管单位存在的突出问题，列出6个子课题，组织有关单位进行了专题研究。本文是课题组在专题研究初步成果的基础上完成的，期望对全国水管单位的改革有一定的指导作用。
　　随着我国社会主义市场经济体制的建立，水利工程管理单位（以下简称水管单位）存在的体制不顺、机制不活、经费短缺、机构臃肿、管理粗放等问题愈加突出，这些问题不解决，就无法适应新的历史时期我国社会经济发展对水利提出的要求，因此，深入研究和探讨水利工程管理单位体制改革问题已尖锐地摆在我们的面前，必须高度重视。
　　一、水管单位体制改革势在必行
　　1949年以来，在党和政府的领导下，我国各族人民坚持不懈大搞水利建设，已建成了一大批水利基础设施。到目前为止，全国已建成堤防26万余公里，兴建水库8．4万余座、涵闸5万余座，发展灌溉面积8．2亿余亩，初步形成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，有效地抗御了水旱灾害，保障了经济的发展和社会的进步。随着各级各类水利工程的兴建，一批水利工程管理单位也应时而生。截至1999年底，全国共有国有水库、水闸、河道工程管理单位5432个，实有职工41．68万人，拥有水利固定资产原值1595亿元。这些水利管理单位的职工，辛勤地工作在水利第一线，为水利工程的安全运行和效益发挥作出了巨大的贡献。
　　但是，长期以来，我国水利行业一直存在着“重建轻管”的倾向，热衷于上项目，筹资金，忙建设，而对于建成的工程如何保障良性运行，如何稳定管理队伍，始终没有建立起一个相对稳定的、有政策法制保障的投入渠道，加之在计划经济体制下水利行业形成的吃国家大锅饭和“等靠要、要分了”的积习甚深，致使水利工程管理单位积淀的问题和矛盾越来越多。这些矛盾和问题主要有：
　　1．本应由政府投入的经费不到位，大量公益性支出财政没有承担。在普查统计的5432个国有水管单位中，有拨款的水管单位1753个，占32．27％；无拨款的水管单位3679个，占67．73％。1300多个纯公益性工程水管单位（以下简称纯公益性水管单位）本应为各级财政全额拨款的事业单位，但大都被定为差额补助事业单位，有的甚至被定为自收自支事业单位，即使有拨款，也远远不能满足工程运行费用和人员工资。全国综合利用工程管理单位（以下简称综合性水管单位）约4000个，但大部分单位财政没有任何补助。不仅工程折耗和维护管理没有补偿渠道和来源，而且连职工的工资发放也缺乏保证。
　　2．自身造血功能不足。主要表现在两个方面：一方面水价、电价偏低，水费收取困难。供水水费是水管单位主要收入来源，但是目前供水水价偏低使得供水不能收回成本，更不用谈形成供水产业，实现良性循环。据部分省统计，农业供水水价仅为成本的1／3左右，而且收取率仅为40％～60％。另一方面，大多数水管单位没能依托行业和自身优势，充分利用水土资源，大力开展多种经营。
　　3．水利工程大部分为综合利用工程，社会公益性和经营开发性工程合在一起，管理单位内部长期事、企不分，两类资产混在一起，界线不清牞使得水管单位既不像事业单位，又不像企业单位。既影响了工程的管理，又阻碍企业的发展。
　　4．人员总量过剩与结构性人才缺乏并存。人员严重超编、结构不合理是目前水管单位存在的普遍现象。全国国有水管单位成立时批准的编制为12．4万人，由于安排子女就业及一些地方政府随意安置人员等原因，队伍不断膨胀，目前职工人数已比原编制将近翻了两番，并且每年还以近1万人的速度递增。但各地水管单位真正急需的工程技术人员严重短缺，具有高、中级职称的技术人员只占职工总数的3．55％，技术力量薄弱，无法满足规范的技术管理需要，水利工程管理粗放，水平低，更谈不上实施现代化管理，造成了管理单位经济负担沉重、管理成本高，又降低了工作效率，影响了工程的维护管理。
　　5．社会保障程度低，医疗、养老负担沉重。由于国家事业单位社会保障制度还未出台，水管单位现有职工医疗支出和离退休人员养老负担已相当沉重，如果将来全面推行事业单位社会保险，按目前水管单位的经济状况，难以按时足额交纳社会保险费。这已成为改革中安置分流人员和保障离退休人员生活的一大难点。
　　党的十五届五中全会提出，加强水利等基础设施建设是今后5～10年一项十分重要的任务，并指出“要搞好水利设施配套建设和经营管理”。实践证明，水之兴利在于建，利多利少在于管。因此，水利管理工作任重道远，要完成繁重的水利管理工作任务，就必须解决水管单位的各种困难和问题。解决的根本办法在于改革。只有通过改革，才能使水管单位在外部建立起一个稳定的有政策法制保障的投入体系，在内部建立一个充满生机与活力的运行机制。
　　当前，我国的社会主义市场经济体制已初步建立，公共财政的政策也开始实施，我国事业单位的改革已全面推开，科研、教育、勘测、设计等单位的改革正在积极推进，而水管单位的改革严重滞后。这一新的形势一方面给水管单位带来了挑战，要求其必须加快改革，彻底改变计划经济体制下所形成的思维方式和行为方式，特别是克服“等靠要”的观念，一切按市场经济规律办事，同时又要严格执行公共财政的规定，彻底克服事业单位众口一齐吃“皇粮”的问题；一方面又给水管单位带来了新的机遇，即在市场经济条件下政府将对公益性、基础性事业进行扶持，特别是对公益性工程实施财政转移支付，这将给水利工程管理运行维护开辟正常的投入渠道，也将使水利管理单位出现新的发展转机。为此，我们必须抓住机遇，理清思路，加大力度，深化改革。
　　二、水管单位体制改革的总体思路
　　水管单位究竟如何改革？我们认为，必须以邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想和十五大精神为指导，坚持解放思想、实事求是的思想路线，以适应社会主义市场经济体制为导向，按照中央事业单位改革以及部党组确定的水利改革总体要求，明确水管单位性质，分类指导，调整和规范水管单位管理、维护和经营的关系，明晰产权，畅通经费渠道，推行管养分离，建立符合国情、水情，充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制。改革的主要内容是：
　　一是区分不同类型的水管单位性质。在研究中专家们对水管单位提出了许多种分类方法。我们认为我国的水管单位按水利工程的功能主要分成三类，即纯公益性水管单位、综合性水管单位、经营性水管单位。纯公益性水管单位是指承担防洪、排涝等纯公益性水利工程的管理运行维护任务，自身无创收能力的水管单位；综合性水管单位是指承担既有防洪等公益性功能，又有供水、发电等经营性功能的水利枢纽工程的管理运行维护任务，以社会效益为主，又有一定的经济效益的水管单位；经营性水管单位是指承担城市供水、发电等经营性工程的管理运行维护任务，以经济效益为主的水管单位。
　　二是明确各类水管单位的经费来源渠道。在水管单位分类定性的基础上，要建立有政策保障的稳定的经费来源渠道。首先要对水管单位实行严格的定岗、定编。公益性水管单位编制内的人员工资（包括离退休人员工资）、机构费用应由各级财政负担，每年编制计划，纳入财政预算，依有关程序批准执行。工程日常维护经费原则上应由财政负担，同时也可在现有的堤防修建维护管理费和水利建设基金中，划出一定的比例专门用于水利工程的日常维护。对于工程大修，应如同水库除险加固一样，纳入基本建设。综合性水管单位情况比较复杂，建议按其经济效益分成两类。第一类水管单位是由于特殊的地理位置和资源优势，创收能力强，发电、供水等收入能满足水管单位人员工资（包括离退休人员工资）、机构费用、工程日常维护经费等支出，这类水管单位实行事业单位企业化管理，财政不予补贴，条件成熟时（如水价、电价到位）可转为企业。另一类水管单位是自身创收能力弱，发电、供水等收入不能满足水管单位人员工资（包括离退休人员工资）、机构费用、工程日常维护经费等支出，这类水管单位应定性为事业单位，财政给予定额补贴。其中工程日常维护经费也可在堤防修建维护管理费和水利建设基金中，划出一定的比例专门用于工程的日常维护。定额补贴的经费数额由水管单位的上级财政主管部门会同同级水行政主管部门依据国家有关规定测算，列入财政预算。经营性水管单位实行独立核算，自负盈亏，按企业管理，条件成熟时（如水价、电价到位）要建立现代企业制度。
　　各级政府要加快改革水管理体制，实行水务一体化管理。建立符合市场经济要求的水价机制，科学核定供水成本，合理提高水价，同时要支持水管单位改进水费计收办法，加强计收管理，提高水费收取率。水管单位要努力增收节支，降低管理成本，减轻财政负担。
　　多种经营是改善职工生产、生活条件的重要补充。水管单位要充分利用自身的水土资源优势等各种有利条件，大力开展多种经营，努力提高职工收入。
　　三是深化水管单位内部改革。首先，要通过严格的定岗、定编，建立能力素质强、技术水平高的精干管理队伍，降低工程管理成本；对其他人员实行转岗分流，尽可能安排到经营性开发服务产业中，实行企业化管理，严格按企业运行机制运作，有条件的要建立现代企业制度。其次，要根据精干主体、剥离辅助的原则，逐步推行管养分离，将维修养护的职能和人员从管理机构中剥离出来，组建成水利物业公司或维修养护经济实体，按照水利工程维修养护定额标准实行合同管理，鼓励实行社会化服务。待条件成熟时，维修养护公司可走向社会，各类工程的维修养护，可逐渐通过维修养护市场，招标择优选择维修养护公司。上海市政（公路）设施管理已全面实行管养分离，部分维修养护任务已试行向社会招标，上海市政府要求2002年全面实行向社会招标。目前黄委、上海市水务局、新疆生产建设兵团等也正在积极进行这方面的改革试点，并取得了一些有益的经验。实践证明，管养分离有助于建立精简高效的管理机构，提高工程养护管理水平，降低运行成本，减轻财政负担。
　　此外，还应积极推进人事制度、分配机制改革，建立竞争激励机制。建立包括养老、医疗在内的各种社会保障机制，及早实现离退休职工养老金社会发放，减轻水管单位的负担。
　　三、水管单位体制改革要注意的几个问题
　　改革是一场深刻的革命，特别是水管单位第一次实行全面改革，其改革的难度和复杂性是可以想见的，为此必须注意正确解决以下几个问题：一是水管单位体制改革既要符合社会主义市场经济、公共财政和事业单位改革的总体要求，又要有利于水利工程的安全运行，有利于工程效益的充分发挥和水管单位能够良性运行，有利于水利事业的发展，只有这样，改革才能顺利推进。二是改革的重点要放在改革体制、建立机制上。在体制上，要区分水管单位性质，给各类水管单位准确定位，落实经费渠道；在机制上，要通过科学、合理地定岗、定编，管养分离，以及深化人事、分配制度等改革，完善内部运行机制。三是改革要实事求是，因地制宜，因类制宜，不搞一刀切。全国水管单位众多，种类不一，情况千差万别，必须坚持分类指导的改革原则，制定相应的分类指导政策，重点明确各类水管单位管理运行维护经费来源渠道，只有这样改革方案才具有可操作性。四是抓紧做好改革配套的基础工作。如《水利工程运行养护修理岗位设置及定额编制》是公益性水利工程向财政申请事业经费的基础，是水管单位控制人员数量和提高人员素质的重要依据，必须抓紧做好这方面的工作。五是改革方案要体现既积极又稳妥的原则。改革方案需要反复地探索和研究，并在实践中不断检验和完善。各地在改革中应及时总结好的经验和思路，先试点后推广，选择有条件的水管单位进行改革试点，跟踪研究，解剖分析，通过试点对改革方案再修订、再完善，使改革方案更符合实际，更具有可操作性，以典型带动全面。同时要正确处理“改革、发展、稳定”的关系。精简管理人员是水管单位改革的一项重要内容。要立足自我进行人员内部消化，通过大力开展多种经营及社会化服务，做好职工的转岗分流工作。对此，各级政府和水行政主管部门要给予足够的支持和关注。六是改革要争取各方面的支持。水管单位体制改革涉及面广，与计划、财政、人事编制、社会保障等多个部门工作相关，需要做大量的协调工作。要加大宣传力度，在统一水利系统内部认识的基础上，向社会各界开展宣传工作，争取有关部门的理解和支持。